Robert Satloff
The Washington Institute for Near East Policy
Dieses historische Dokument eröffnet eine einmalige Chance für eine ganze Generation, einen echten Frieden zwischen Beirut und Jerusalem aufzubauen. Doch die Fortschritte müssen schnell und greifbar sein, angesichts der Bedrohung durch den Iran und seine lokalen Verbündeten, die versuchen könnten, das Abkommen gewaltsam zu bekämpfen.
Nach einem holprigen Beginn ihrer fünften Verhandlungsrunde und einer mehrstündigen Verzögerung vor der Abschlusszeremonie unterzeichneten der Libanon und Israel schließlich am 26. Juni ein „Rahmenabkommen“ und gingen damit weit über die ursprünglich erwartete „Absichtserklärung“ hinaus. Es ist das erste Abkommen zwischen den beiden Nachbarstaaten seit dem kurzlebigen Friedensabkommen vom Mai 1983 und möglicherweise das bedeutendste seit dem Waffenstillstandsabkommen zwischen ihnen vor 77 Jahren – angesichts seiner Reichweite, seines Anspruchs und seiner möglichen Folgen.
Der Text des Abkommens ist in vierzehn Punkte gegliedert. Diese Struktur erinnert nicht nur an die jüngste amerikanisch-iranische Verständigung, sondern scheint bewusst einen alternativen Weg zu diesem Ansatz im Umgang mit der libanesischen Frage aufzuzeigen. Im Folgenden vierzehn Anmerkungen zu diesen vierzehn Punkten:
1. Der Begriff „Rahmenabkommen“ entstand 1978, um die beiden Teile der ursprünglichen Camp-David-Vereinbarungen zu beschreiben. Einer davon entwickelte sich zum ägyptisch-israelischen Friedensvertrag von 1979, während der andere, der die palästinensische Frage betraf, keinen Erfolg hatte. Der Begriff deutet auf einen großen Schritt nach vorn hin, wenn auch nicht auf einen entscheidenden. Die vier vorangegangenen Gesprächsrunden führten zu Erklärungen mit unterschiedlichem Detailgrad. Es ist jedoch davon auszugehen, dass die Umsetzung des neuen Rahmenabkommens die israelisch-libanesische Diplomatie auf absehbare Zeit bestimmen wird.
2. Zwar konzentrierten sich die Medienberichte verständlicherweise auf die Einzelheiten der Entwaffnung der Hisbollah, des israelischen Rückzugs und der Einrichtung von „Pilotgebieten“ für den Einsatz der libanesischen Armee. Doch es ist wichtig zu beachten, dass das zentrale strategische Ziel des Abkommens in der Herstellung von Frieden zwischen den beiden Ländern liegt.
Die Begriffe „Frieden“ und „friedlich“ erscheinen zehnmal im Text. Absatz 12 verpflichtet beide Seiten, unverzüglich „Arbeitsgruppen zur Ausarbeitung eines umfassenden und vollständigen Friedens- und Sicherheitsabkommens“ einzurichten.
Damit ist auch die innerlibanesische Debatte darüber beendet, ob Beirut seine diplomatischen Ziele auf engere Vorhaben beschränken könnte, etwa die Erneuerung des bilateralen Waffenstillstands oder eine Form von Nichtangriffsabkommen. Das Ziel ist nun eindeutig: vollständiger Frieden.
3. Bemerkenswert ist die Verwendung des Begriffs „unumkehrbar“, einer der stärksten Ausdrücke der diplomatischen Sprache, der bislang in keinem arabisch-israelischen Friedensabkommen verwendet wurde.
Hier erscheint er jedoch zweimal und in zwei völlig unterschiedlichen Zusammenhängen. Absatz 1 erklärt, dass „dieser Rahmen … die Entschlossenheit zum Ausdruck bringt, unumkehrbare Fortschritte auf dem Weg zu einer umfassenden Lösung aller Fragen zwischen den beiden Ländern zu erzielen“. Absatz 4 wiederum besagt, dass „die Regierung des Libanon ihr festes und unumkehrbares Bekenntnis zur Wiederherstellung und Ausübung der vollständigen Souveränität über ihr gesamtes Hoheitsgebiet bekräftigt“.
Diese sprachliche Verbindung verdeutlicht den entscheidenden Zusammenhang zwischen dem Beharren des Libanon auf vollständiger Souveränität und dem Ziel eines Friedens mit Israel.
4. Der Text weist eine gewisse Unklarheit darüber auf, ob es sich um ein trilaterales Abkommen oder um ein bilaterales Abkommen unter amerikanischer Unterstützung handelt. Der offizielle Titel „Trilateraler Rahmen“ lässt darauf schließen, dass die Vereinigten Staaten ein gleichberechtigter Partner sind. Absatz 1 erklärt dagegen, dass „beide Länder ihre Entschlossenheit bekräftigen, [alle] Fragen als zwei souveräne Staaten durch direkte bilaterale Verhandlungen zu lösen, vermittelt und unterstützt durch die Vereinigten Staaten“.
Wie die Diplomaten diese Frage letztlich auch entscheiden mögen, die zahlreichen Verpflichtungen des Abkommens machen deutlich, dass die Rolle der USA unverzichtbar ist – von den Verhandlungen über die Umsetzung bis hin zur Verteidigung des Prozesses gegen seine Gegner (siehe Punkt 11).
5. Frieden ist das endgültige Ziel. Der Weg dorthin führt jedoch über das zentrale Umsetzungsprinzip in Absatz 2: Beide Regierungen „verpflichten sich zu einem gegenseitigen, schrittweisen Prozess mit klaren Bedingungen, durch den die libanesischen Streitkräfte die tatsächliche souveräne Kontrolle über das gesamte libanesische Staatsgebiet wiederherstellen, vorbehaltlich einer überprüften Entwaffnung nichtstaatlicher bewaffneter Gruppen und der Demontage der mit ihnen verbundenen Infrastruktur, wodurch die israelischen Streitkräfte schrittweise aus libanesischem Gebiet abziehen können“.
Das ist der Kern des Abkommens: Je mehr die libanesische Armee ihrer Verpflichtung nachkommt, in bestimmten Gebieten stationiert zu werden, die Hisbollah zu entwaffnen, ihre Infrastruktur abzubauen und eine erneute Sammlung ihrer Kräfte dort zu verhindern, desto mehr gibt die israelische Armee ihre Kontrolle auf und zieht sich zurück. Danach können libanesische Zivilisten unter „ausschließlicher“ libanesischer Kontrolle zurückkehren.
Für diesen Prozess gibt es keinen konkreten Zeitplan, doch die Reihenfolge ist eindeutig. Der israelische Rückzug erfolgt weder automatisch noch voraussetzungslos. Der Libanon fordert keinen sofortigen und bedingungslosen Rückzug. Vielmehr wird die israelische Truppenverlegung als schrittweiser Prozess betrachtet, dessen Tempo und Umfang durch das Tempo und den Umfang der Bemühungen der libanesischen Armee bestimmt werden.
Wie das Abkommen festhält, wird erst eine „erfolgreiche Umsetzung“ den israelischen Streitkräften den vollständigen Abzug ermöglichen.
6. Das Abkommen definiert weder „Entwaffnung“ noch „Demontage“. Die Begriffe werden jedoch im später veröffentlichten Sicherheitsanhang erläutert: Dazu gehören „rechtliche Maßnahmen gegen alle bewaffneten nichtstaatlichen Personen, die an nicht genehmigten Aktivitäten beteiligt sind, sowie die Zerstörung oder Unbrauchbarmachung der mit ihnen verbundenen Infrastruktur, einschließlich, aber nicht beschränkt auf Waffen, Waffenlager, Tunnel und Kommandozentralen“.
Im weiteren Verlauf des Prozesses wird es wichtig sein zu beobachten, ob die Demontage auch die Waffenfabriken der Hisbollah, Anlagen zur Montage von Drohnen, Ausbildungseinrichtungen und weitere militärische Infrastruktur umfasst – möglicherweise ebenso ihre Kommunikationsnetze, Finanzinstitutionen und Führungszentralen.
Was die Entwaffnung betrifft, legt der Sicherheitsanhang nicht fest, ob sie freiwillig, unter Zwang oder durch eine Kombination beider Methoden erfolgen soll. Damit bleiben verschiedene Wege zur Erreichung des Ziels offen.
Eine konkrete Option wurde jedoch ausdrücklich ausgeschlossen: die Integration von Hisbollah-Einheiten in die libanesische Armee, eine Idee, die in bestimmten Kreisen zunehmend Unterstützung gefunden hatte. Nach Absatz 4 verpflichtet sich Beirut sicherzustellen, dass nichtstaatliche bewaffnete Gruppen „nirgendwo im Libanon eine militärische oder sicherheitsbezogene Rolle und keinerlei bewaffnete Fähigkeiten“ besitzen.
7. Absatz 3 erklärt, dass die „Pilotgebiete“ als „Mechanismus für schrittweise und überprüfte Verlegungen der israelischen Streitkräfte sowie für den Einsatz der libanesischen Armee“ dienen sollen.
Obwohl sich Libanon und Israel bereits in früheren Gesprächen auf dieses Konzept verständigt hatten, kamen sie vergangene Woche mit stark unterschiedlichen Vorstellungen über dessen Umsetzung nach Washington.
Beirut hatte zunächst vorgeschlagen, dass sich die israelischen Streitkräfte aus einem Streifen entlang der Grenze zurückziehen und anschließend die vertriebenen libanesischen Zivilisten zurückkehren sollten. Es war kaum überraschend, dass Israel Einwände dagegen erhob, den Prozess in unmittelbarer Reichweite seiner nördlichen Ortschaften zu beginnen.
Letztlich einigten sich die Seiten auf zwei weiter nördlich gelegene Gebiete im „Gebiet südlich des Litani“ und vereinbarten, im gegenseitigen Einvernehmen weitere Pilotgebiete hinzuzufügen.
Der Sicherheitsanhang verpflichtet beide Seiten außerdem zur Einrichtung einer innovativen gemeinsamen Initiative, der bilateralen „Libanon-Militärkoordinierungsgruppe“, die „rund um die Uhr an sieben Tagen in der Woche tätig sein und die Konfliktvermeidung, Überprüfung und umfassende Umsetzung koordinieren“ soll.
Dieser schrittweise Prozess, bei dem die Kontrolle der libanesischen Armee ausgeweitet, die Hisbollah entwaffnet und ihre Infrastruktur abgebaut wird, soll schließlich „auf den gesamten Libanon“ ausgeweitet werden.
8. Während sich die Pilotgebiete auf die Entwaffnung der Hisbollah und die Demontage ihrer Infrastruktur in bestimmten geografischen Gebieten konzentrieren, hat Beirut zugleich eine umfassendere Verpflichtung übernommen, ihre Finanzierung im gesamten Land zu unterbinden.
Die Regierung verpflichtet sich laut Absatz 11, „den Geldfluss an jede Einrichtung, Organisation oder Einzelperson, die mit nichtstaatlichen bewaffneten Gruppen verbunden ist“, zu verhindern. Zudem verpflichtet sie sich ausdrücklich, „den Zufluss von Wiederaufbaumitteln an nichtstaatliche bewaffnete Gruppen und mit ihnen verbundene Einrichtungen“ zu verhindern.
Bemerkenswert ist, dass sich auch die Vereinigten Staaten dieser Verpflichtung angeschlossen haben (siehe Punkt 11).
Die genaue Definition dessen, wer als „mit der Hisbollah verbunden“ gilt und welche Einrichtungen als „verbundene Einheiten“ gelten, wird daher von entscheidender Bedeutung sein. Würde dies etwa den Südlibanon-Rat oder die von Parlamentspräsident Nabih Berri geführte Amal-Bewegung einschließen? Und wie sieht es mit Bürgermeistern aus, die der Hisbollah nahestehen und Gemeinden südlich des Litani kontrollieren?
Wie auch immer diese Fragen beantwortet werden: Das hier festgelegte Prinzip bietet ein starkes Instrument, um die Organisation finanziell auszutrocknen.
9. Eine bemerkenswerte implizite Botschaft des Abkommens besteht darin, dass beide Seiten wiederholt Verständnis für die Schwierigkeiten und Herausforderungen der jeweils anderen Seite zeigen. Dies deutet auf ein Maß an gegenseitigem Einfühlungsvermögen hin, das über das hinausgeht, was in Dokumenten dieser Art normalerweise zu finden ist.
Man könnte meinen, dass es der israelischen Regierung gleichgültig wäre, ob libanesische Zivilisten in den Süden zurückkehren, genauso wie die libanesische Regierung möglicherweise wenig Interesse an der Lage der nördlichen israelischen Ortschaften hätte. Jede Seite würde sich erwartungsgemäß auf ihre eigenen nationalen Prioritäten konzentrieren.
Das Dokument vermittelt jedoch bemerkenswerterweise den Eindruck, dass diese unterschiedlichen nationalen Interessen miteinander verflochten sind. So heißt es in Absatz 8 beispielsweise, dass „beide Länder anerkennen, dass die Wiederherstellung der Sicherheit im Südlibanon durch den Einsatz der libanesischen Armee, die sichere Rückkehr der Zivilbevölkerung und die Sicherheit der nördlichen israelischen Ortschaften für langfristige Stabilität und Frieden von wesentlicher Bedeutung sind“.
Ein solches Maß an gegenseitigem Verständnis ist in früheren arabisch-israelischen Friedensabkommen selten zu finden.
10. Kritiker der Verhandlungskompetenz des Libanon haben sich insbesondere auf Absatz 13 gestürzt. Dieser verpflichtet die Parteien dazu, „Maßnahmen nach Treu und Glauben zu ergreifen, die eine positive Absicht erkennen lassen, einschließlich der Einstellung aller feindseligen oder schädlichen Handlungen in internationalen politischen oder rechtlichen Foren sowie der Verpflichtung, bei der Suche nach sterblichen Überresten und ihrer Rückführung und bei der Freilassung von Gefangenen mitzuwirken“.
Insbesondere werfen innenpolitische Gegner der libanesischen Regierung vor, sie habe das Recht der Bürger aufgegeben, Israel für die Härten, Vertreibungen und Todesfälle infolge der militärischen Operationen der vergangenen Monate zur Verantwortung zu ziehen.
Dies ist jedoch eine verzerrte Interpretation einer Verpflichtung, die beiden Seiten zugutekommt. Zwar bedeutet sie wahrscheinlich, dass der Libanon künftig nicht mehr an Untersuchungen des UN-Menschenrechtsrats zu israelischen Handlungen mitwirken wird. Gleichzeitig begegnet sie aber libanesischen Befürchtungen, Israel könnte im US-Kongress Bemühungen unterstützen, die bilaterale Militärhilfe für die libanesische Armee zu kürzen oder drastisch einzuschränken, um diese für ihr mangelndes Vorgehen gegen die Hisbollah zu bestrafen.
Dieser Absatz bedeutet keineswegs, dass der Libanon plötzlich seine Haltung zu dem Verfahren vor dem Internationalen Strafgerichtshof gegen israelische Verantwortliche oder zum Verfahren vor dem Internationalen Gerichtshof wegen des Vorwurfs des Völkermords ändern wird.
Der Grund dafür ist, dass der Libanon – ebenso wie Israel und die Vereinigten Staaten – das Römische Statut nie ratifiziert hat und keine Vertragspartei des Internationalen Strafgerichtshofs ist. Ebenso hat der Libanon nie eine formelle Stellungnahme in dem Völkermordverfahren vor dem Internationalen Gerichtshof eingereicht.
11. Die Rolle der Vereinigten Staaten in dem Abkommen ist weitreichend und wird an zahlreichen Stellen des Textes deutlich. Zusammengenommen hat sich die Trump-Regierung zu Folgendem verpflichtet:
– „Vermittlung und Unterstützung“ der israelisch-libanesischen Diplomatie (Absatz 1);
– Unterstützung bei der Ausarbeitung des Sicherheitsanhangs (Absatz 2);
– Überprüfung und Unterstützung der Pilotgebietsinitiative (Absatz 3);
– Führung der Bemühungen um internationale und arabische Unterstützung für diesen Prozess (Absatz 4);
– Unterstützung und Beteiligung an einer „Militärkoordinierungsgruppe“ zur Sicherstellung der Umsetzung (Absatz 7);
– Mobilisierung internationaler Partner zur Unterstützung des Wiederaufbaus des Libanon (Absatz 10);
– Zusammenarbeit mit dem Libanon zur Verhinderung finanzieller Zuflüsse an die Hisbollah und ihre Verbündeten (Absatz 11);
– Erleichterung israelisch-libanesischer Verhandlungen über ein endgültiges Friedensabkommen (Absatz 12).
Das Abkommen ergänzt, dass „jede neue amerikanische Unterstützung“ für den Libanon „strikt an überprüfbare Zielvorgaben, vollständige Transparenz, nachgewiesene Ergebnisse und fortlaufende Kontrolle“ geknüpft sein wird. Diese Bedingungen gelten nicht zwangsläufig für bereits bestehende US-Hilfen.
In den veröffentlichten Fassungen des Sicherheitsanhangs erscheint die Rolle Washingtons überraschend begrenzt und wird lediglich im Zusammenhang mit der Erleichterung der Umsetzung und der Vermittlung bei Streitigkeiten erwähnt.
In Wirklichkeit dürfte die Rolle der USA jedoch stärker sein. Washington wird wahrscheinlich die führende Rolle bei der Einrichtung einer „von beiden Seiten vereinbarten dritten Partei“ übernehmen, die den „Abzug aller nichtstaatlichen bewaffneten Gruppen und ihrer militärischen Infrastruktur“ aus den Pilotgebieten überprüfen soll.
Aus all diesen amerikanischen Verpflichtungen ergeben sich zwei klare Schlussfolgerungen: Erstens sind es die Vereinigten Staaten – und nicht die Vereinten Nationen oder eine Gruppe von Staaten –, die gemeinsam mit den beiden Parteien Verantwortung für die Umsetzung des Abkommens tragen. Zweitens muss die Trump-Regierung schnell ein großes, behördenübergreifendes Team aufstellen, das sich vollständig der Erfüllung der amerikanischen Verpflichtungen widmet.
12. Die Verfasser des Abkommens haben keinen Zweifel daran gelassen, dass sie die Vorstellung ablehnen, der Iran habe eine legitime Rolle bei der Gestaltung der politischen oder sicherheitspolitischen Zukunft des Libanon. Damit unterscheidet sich das Abkommen deutlich von der impliziten Botschaft der jüngsten amerikanisch-iranischen Verständigung.
Wie Absatz 6 erklärt, „weist die Regierung des Libanon die Behauptungen jedes staatlichen oder nichtstaatlichen Akteurs zurück, Gewalt in ihrem Namen ohne ihre ausdrückliche Genehmigung einzusetzen, und bekräftigt, dass jede Behauptung eines staatlichen oder nichtstaatlichen Akteurs, eine militärische oder sicherheitspolitische Rolle auszuüben, nach den Beschlüssen der libanesischen Regierung rechtswidrig und den nationalen Interessen des Libanon zuwiderlaufend ist“.
Es überrascht daher nicht, dass die wichtigsten iranischen Verbündeten im Libanon, die Hisbollah und Amal, das Abkommen aufs Schärfste verurteilten.
Die Hisbollah ging auf die Straße und drohte der Regierung mit Gewalt. Berri bezeichnete das Dokument als „Spaltung“ und verwies demonstrativ auf ein Telefongespräch mit seinem iranischen Amtskollegen Mohammad-Bagher Ghalibaf, womit er die enge Abstimmung mit Teheran hervorhob.
Damit ist der Libanon nun eindeutig zur zentralen Arena für die Ansprüche der Islamischen Republik auf eine größere regionale Rolle geworden, nachdem sie den Krieg gegen den Iran überstanden hat.
13. Der Mut und die Entschlossenheit der libanesischen Regierung dürfen nicht unterschätzt werden. Der einfachste Weg für Präsident Joseph Aoun und Premierminister Nawaf Salam wäre gewesen, sich hinter Berri zu stellen, die Forderung der amerikanisch-iranischen Verständigung nach einem vollständigen Waffenstillstand zu unterstützen und Teherans Forderung nach einem bedingungslosen israelischen Rückzug aus dem gesamten libanesischen Staatsgebiet nachzukommen.
Es stimmt, dass ein solcher Kurs Washington möglicherweise dazu veranlasst hätte, seine Finanzierung der libanesischen Armee einzustellen. Bestimmte Länder der Region hätten diese Lücke jedoch wahrscheinlich geschlossen.
Die libanesischen Führungspersönlichkeiten entschieden sich dennoch für einen anderen Weg. Sie erkannten, dass ein großer Teil der Bevölkerung die Jahrzehnte des Krieges und der iranischen Vorherrschaft satt hat. Daher trafen sie die mutige Entscheidung, die Verlockungen Teherans zurückzuweisen und auf Washington, Israel und den Weg des Friedens zu setzen.
Der Weg ist noch lang, insbesondere bei der Umsetzung der Verpflichtung zur Entwaffnung der Hisbollah und zum Abbau ihrer Infrastruktur – ein Versprechen, das libanesische Regierungen seit dem Taif-Abkommen vor vier Jahrzehnten immer wieder abgegeben haben.
Doch diesmal könnte das Ergebnis tatsächlich anders ausfallen. Die Entscheidung ist gefallen, und der Konflikt zwischen Befürwortern und Gegnern des Abkommens ist zu einem Nullsummenspiel geworden.
Es bleibt zu hoffen, dass die israelische Regierung, die selbst mit widrigen innenpolitischen Bedingungen zu kämpfen hat, den Wert dieses Moments erkennt und sowohl in Worten als auch in Taten die Rolle des Partners übernimmt, die dieses beispiellose Abkommen vorsieht.
Dazu gehört unter anderem, provokative Äußerungen und Maßnahmen zu vermeiden, die Beiruts schwierigen Weg weiter erschweren könnten, eng mit den politischen und sicherheitspolitischen Behörden des Libanon bei der Umsetzung zusammenzuarbeiten und internationale Geber still und wirksam zu ermutigen, den Wiederaufbau und die Wiederherstellung des Libanon zu unterstützen.
14. So sehr das Rahmenabkommen einen deutlichen Erfolg der amerikanischen Diplomatie und insbesondere von Außenminister Marco Rubio darstellt, hat es zugleich eine inneramerikanische Debatte darüber offengelegt, ob der Iran im Nahen Osten ausschließlich Teil des Problems ist oder möglicherweise auch Teil der Lösung sein könnte.
Diese Debatte wird häufig als Wettbewerb zwischen Rubio und Vizepräsident
